Равнение на вертикаль

Эти законы, подготовленные сенатором от Красноярского края Андреем Клишасом и депутатом Госдумы Павлом Крашенинниковым, запустили процесс переформатирования власти на местах, который предполагается полностью завершить к 2028 году. Последствия этих реформ, особенно на муниципальном уровне, могут затронуть не только чиновников и депутатов, но и простых людей.

Очевидно, что подавляющее большинство россиян соприкасается с властью, прежде всего, на самых нижних этажах управленческой вертикали — в сельсоветах, мэриях и районных администрациях. Именно местным чиновникам и депутатам приходится в основном заниматься прозаичными житейскими проблемами: благоустройством населенных пунктов, содержанием дорог, бродячими собаками, социальной поддержкой и т. п. Как эти функции будут выполняться после запуска реформы, можно пока только догадываться.

Девиз номенклатуры

Последние десятилетия выработали у многих из нас стойкий негативный рефлекс на слово «реформы», поскольку, как правило, добра от них ждать не приходится. Есть определенные опасения и по поводу нынешних новаций в региональной и муниципальной политике. Возникает естественный вопрос: зачем все-таки федеральный центр рискнул в нынешние и без того турбулентные времена запустить еще и этот неоднозначный процесс?

Очевидно, что законы сенатора Клишаса и депутата ГД Крашенинникова, которых иногда называют юридическим спецназом Кремля, логичное продолжение конституционной реформы 2020 года. Это своего рода законодательное оформление тех поправок в Основной закон страны, за которые россияне проголосовали на плебисците.

Но это формальная сторона дела. Содержательных причин, почему Кремль решил в очередной раз перетряхнуть систему управления, немало. Это и неэффективность многих губернаторов и мэров, и опасения, связанные с внешними и внутренними вызовами, и общая установка на унификацию системы госуправления. Равнение на вертикаль! Этот девиз отныне становится главным для региональной и муниципальной номенклатуры. Нынешние реформы — вполне прогнозируемое закрепление тех трендов, которые в целом определяли характер региональной политики в путинскую эпоху.

— Новый закон о публичной власти и последовавший за ним — о реформе МСУ — полностью перекроят систему регионального управления в России. Теперь вертикаль власти войдет в зенит своего величия, практически любая самодеятельность на местах перестанет быть возможна без ведома федерального центра, — уверен известный политолог, директор Центра развития региональной политики Илья Гращенков. — Этого требуют экономические подходы XXI века, связанные с новыми принципами пространственного развития территорий и моделирования их развития при помощи искусственного интеллекта. Для этого Россию будут «сгущать» в более плотную урбанистическую субстанцию. Появится больше федеральных территорий, новые мегаполисы. Поэтому для контроля за деньгами нужны и новые правила игры.

Все под контролем

В чем же заключаются наиболее существенные новации закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»? Это, безусловно, заметное расширение полномочий главы государства. Президент будет обеспечивать «согласованное функционирование органов, входящих в единую систему публичной власти РФ». Он сможет увольнять губернаторов за утрату доверия, объявлять им выговоры и выносить предупреждения, если руководители субъектов РФ в течение двух месяцев не исправили решение, признанное судом незаконным.

Первое лицо российского государства имеет право приостанавливать нормативно-правовые акты любых региональных чиновников. Губернаторам придется согласовывать с федеральным центром кандидатуры министров региональных правительств. В качестве утешительного приза главам субъектов дано право отрешать от должности глав муниципалитетов и распускать региональный парламент, если в течение полугода депутаты не отменят принятый им закон, «признанный судом противоречащим федеральному законодательству».

Также к единому знаменателю в законе приведено название руководителей регионов. Отныне все они называются «главами субъектов». Наиболее болезненно эту инициативу восприняли в Татарстане, в котором со времен печально знаменитого ельцинского «парада суверенитетов» лидера республики гордо именовали «президентом». Депутаты-единороссы, представляющие в Госдуме Татарстан, даже решились на редкий для партии власти демарш и не поддержали закон Клишаса-Крашенинникова, что, впрочем, на общий исход голосования никак не повлияло.

Усилится влияние главы государства и на региональные парламенты. В случае если депутаты ЗС в течение трех месяцев не исправляют какое-либо свое решение, признанное судом незаконным, то по инициативе президента РФ такие непослушные парламенты могут быть распущены. Важной поправкой стало и приравнивание региональных депутатов к госслужащим. Это означает, что им нельзя иметь иностранное гражданство, иностранные счета, а также владеть и пользоваться «иностранными финансовыми инструментами». За нарушения правил законом предусмотрен внушительный набор санкций — от предупреждения до лишения полномочий.

Муниципальные реформы

Немало изменений сулит и муниципальная реформа. Главная новация второго законопроекта Клишаса-Крашенинникова — повсеместное упразднение двухуровневой системы местного само-управления, которая существовала с 2003 года. То есть до 2028 года во всех регионах, которые этого еще не сделали, будут упразднены городские и сельские поселения и муниципальные районы. Де-факто в поселениях останутся только старосты. Это означает, что исчезают главы поселений и местные советы депутатов. По оценке представителей КПРФ, в стране своих мандатов могут лишиться около 100 тысяч сельских депутатов и чиновников.

В этом решении безусловно есть рациональное зерно. Не секрет, что муниципалитеты в свое время перегрузили полномочиями, при этом ресурсами для их выполнения не наделили. Как правило, любой среднестатистический российский муниципалитет — это запутанный клубок перманентно нерешаемых проблем с дефицитным бюджетом. В результате уже который год представители органов местного самоуправления (МСУ) справедливо жалуются на то, что у них нет денег на элементарные вещи — от уборки улиц до содержания дорог. С этим согласны и многие эксперты.

— Сегодня местное самоуправление на уровне сельских и городских поселений превратилось в имитацию. 99,9% этих поселений имеют дотационный бюджет, но при этом налицо весь набор властных атрибутов — глава, депутаты, администрации, бюджет и т. д. Но все деньги у них — из районного и регионального бюджетов. Как следствие, для решения внутренних вопросов сельские и городские поселения идут на поклон в район или регион, — говорит руководитель агентства политического консультирования Алексей Игнатов. — Поэтому сельские главы и депутаты стали заложниками сложившейся ситуации: с них требуют и население их избравшее, и районные власти — мол, вас выбрали, вот и решайте проблемы территорий. Создание округов, соответствующих старым, еще советским, районам областей или краев, — очень верное и разумное решение. Это фактический возврат к системе, существовавшей до 2003 года, когда 131-ФЗ значительно изменил систему МСУ.

Отметим, что самым существенным в этой реформе является вопрос перехода многих важных полномочий муниципалитетов на региональный уровень. Этот процесс идет уже достаточно давно. Так, в Красноярском крае за последние годы под крыло региональной власти из муниципалитетов перешли системы здравоохранения и социальной защиты населения, пожалуй, наиболее существенные и чувствительные для многих обывателей сферы. В результате реформы к полномочиям субъектов РФ также отнесут организацию тепло-, газо-, электро- и водоснабжения населения, ритуальные услуги и т. п. Возможности муниципальной номенклатуры «пилить» бюджетные потоки существенно сужаются.

— Делать прогнозы о том, насколько безболезненно будут формироваться местные политические элиты после вступления в силу нового закона о местном самоуправлении, достаточно сложно, — отмечает директор Центра региональной политики РАНХиГС, доктор экономических наук Владимир Климанов. — Ожидается, что после грядущей «оптимизации» муниципальных образований, когда останется только один их уровень в форме городских и муниципальных округов, будет больше возможностей для поиска адекватных специалистов-муниципалов, а сама система управления облегчится. Однако вместе с этим возрастет и контроль со стороны региональных органов государственной власти, которые приобретут дополнительные рычаги влияния на органы местного самоуправления, включая банальное отрешение главы муниципального образования от должности.

Как следствие, главы муниципалитетов практически полностью лишатся «политической субъектности», что, впрочем, особой новостью не является. То, что главы городов и районов уже давно фактически вписаны в управленческую вертикаль и полностью зависят от воли губернатора, стало ясно еще в 2015 году, когда, к примеру, в Красноярском крае упразднили прямые выборы мэров.

Любопытно при этом, что один из авторов муниципальной реформы Павел Крашенинников заявил, что, возможно, все-таки федеральный центр позволит россиянам самим выбирать руководителей местной исполнительной власти.

— Сейчас у нас избрание фактически делается только представительными органами власти. Нам надо в том числе и психологически посмотреть на это немного по-другому. Мне кажется, ситуация с избранием мэров населением сейчас может возродиться. Но это должно приниматься в соответствии с законами субъектов РФ, — заявил глава думского комитета по госстроительству и законодательству Павел Крашенинников.

Но, как известно, «обещать — не значит жениться». Даже если прямые выборы вернутся в практику, это вряд ли слишком изменит общий политический ландшафт в стране. Более того, сейчас под эти разговоры уже фактически стартует другой принципиально важный процесс — по изменению модели формирования муниципальных советов. Новый подход предусматривает отказ от партийных списков или как минимум уменьшение партийной квоты в пользу депутатов, которые будут избираться по одномандатным округам.

Одним из пионеров в этом процессе выступили депутаты Норильского горсовета, которые в конце января объявили о намерении изменить устав города, дабы увеличить в муниципальном парламенте количество депутатов-одномандатников. Сейчас 23 депутата избираются по спискам и 12 — по четырем трехмандатным округам. В новой редакции устава предлагается 21 депутата избирать прямым голосованием по многомандатным округам (7 трехмандатных избирательных округов) и только 14 — по единому избирательному списку от партий.

Это пока не полный отказ от мажоритарно-пропорциональной системы формирования представительной ветви власти Норильска, но тенденция налицо. Очевидно, что при такой модели в нынешней ситуации у оппозиционных партий существенно снижаются шансы на сохранение даже нынешних незавидных позиций.

Векторы губернатора

Пока федеральные законодатели с подачи Кремля увлеченно реформируют управленческую вертикаль страны, руководство Красноярского края напряженно размышляет о перспективах Сибири в контексте новой региональной политики. В конце января губернатор Александр Усс опубликовал в «Российской газете» — главном печатном официозе российской власти — очередную программную статью «Место сильных».

Как и ряд других статей Усса, которые он публиковал в разные годы в федеральных СМИ, она посвящена будущему восточных территорий страны. Сейчас эта стратегия подается под соусом известного мегапроекта имени Сергея Шойгу, о котором мы подробно говорили в одном из наших недавних политобзоров.

Главный посыл новой статьи красноярского губернатора — развивать Сибирь можно на основе только тесного взаимодействия власти и крупных компаний. Если этого не произойдет, то восточные территории России со временем могут превратиться всего лишь в богом забытую землю, где существуют только поселки вахтовиков, добывающих ресурсы для мировой экономики.

— Базовым условием запуска механизмов нового «поворота на Восток» является изменение приоритетов в деятельности крупных сырьевых компаний — главных экономических игроков на этой территории, — считает губернатор Красноярского края Александр Усс. — Сегодня именно они могут гораздо активнее, чем сейчас, способствовать преодолению разрывов в экономическом теле страны и выступать основными драйверами фронтального развития Сибири как опорного мегарегиона России. Потребуется корректировка действующего законодательства и апробация соответствующих моделей, включая концессионные, но не только, на масштабных проектах добычи и переработки минерально-сырьевых ресурсов. Экспериментальной площадкой для этого может служить Ангаро-Енисейский регион. Задачи по его ускоренному развитию, имеющиеся здесь крупнейшие месторождения полезных ископаемых, сохранившиеся научно-образовательные и машиностроительные традиции обеспечивают тому все необходимые предпосылки.

Очевидно, что главными адресатами этой статьи являются в первую очередь руководители страны и капитаны отечественного бизнеса, чьи компании работают за Уралом. Воспримут ли они с интересом идеи красноярского губернатора и станут ли претворять их в жизнь, думаю, станет понятно уже в этом году.